werk in ontwikkeling

1. Inleiding

De Samische Raad (Zweeds: Samerådet; Samisch: Sámiráđđi) heeft in de jaren tachtig van de vorige eeuw de behoefte uitgesproken om te komen tot een Noordse Samische conventie. Tot nu toe is de Lappencodicil (ook wel de Samische Magna Carta) uit 1751 het enige verdrag tussen de Noordelijke staten waarin rechten van de Samen werden vastgelegd (zie het artikel Sápmi - een gevierendeeld land). De afzonderlijke landen hebben daarnaast eigen wetten ingevoerd om specifieke Samische zaken te regelen zoals de rendierhoederij en de Samische parlementen (zie het artikel Overzicht nationale wetten over de Samen).

In 2002 hebben de drie staten Noorwegen, Zweden en Finland gehoor gegeven aan het verzoek van de Samische Raad. Een werkgroep (de expertgroep) publiceerde in 2005 een eerste ontwerpverdrag. Dit verdrag beoogt de rechten van het Samische volk te bevestigen en te versterken op het gebied van hun taal, cultuur, bestaansmiddelen en manier van leven. Hierbij is de inzet dat de Samen zo min mogelijk hinder hebben van nationale grenzen. Over het ontwerpverdrag werd met de nodige vertragingen verder onderhandeld tussen de partijen waarna in 2017 een bijgesteld ontwerpverdrag verscheen die zou moeten leiden tot ratificatie van Noordse Samische conventie. Nu anno 2025 wordt er nog steeds gesproken over de tekst en worden nieuwe aanpassingen voorgesteld. Van een definitieve invoering van een Noordse Samische conventie is vooralsnog geen sprake.

De Barents Observer kopte in 2017 al: Historic Sámi agreement starts long way towards ratification (Barents Observer, 16 jan 2017.

In dit artikel ga ik dieper in op de geschiedenis en inhoud van de Noordse Samische Conventie. Deze geschiedenis laat zien hoe complex het is om drie staten het recht op zelfbeschikking van een inheems volk adequaat te regelen.

Een van de opstellers van het eerste ontwerpverdrag, Mattias Åhrén, licht dat toe. De Samische bevolking deelt vandaag de dag haar leefgebied met de koloniserende volkeren en die hebben uiteraard ook recht op zelfbeschikking. De vraag is dus: hoe kan een concretisering van het recht op zelfbeschikking worden geformuleerd die het mogelijk maakt dat twee volkeren, die vandaag de dag in aanzienlijke mate hetzelfde land- en watergebied delen, ieder hun recht op zelfbeschikking kunnen uitoefenen?

In het ontwerpverdrag 2005 werd dat, zoals we zullen zien, elegant opgelost. Voor de drie staten bleek dat een brug te ver, om maar een krijgsterm te gebruiken. In 2017 verscheen een tweede ontwerpverdrag dat veel minder ambitieus is en duidelijk veel minder tegemoet komt aan de terechte verlangens van het Samische volk.

De Noordse Samische Conventie is een verdrag tussen de drie staten Noorwegen, Zweden en Finland. Hierbij is wel vastgelegd dat de goedkeuring en wijzigingen van de verdragstekst ook formeel de instemming vereisen van de drie Samische parlementen. 1

Nu, drie decennia later, is er nog steeds geen geratificeerde Samische Conventie.

2. Het eerste ontwerpverdrag

In 1996 werd een werkgroep ingesteld om de behoefte en voorwaarden voor een conventie te onderzoeken. Dit werk werd uitgevoerd in samenwerking met de Samische parlementen en resulteerde in een rapport in juni 1998 (rapport Behov og grunnlag for en nordisk samekonvensjon). Het rapport behandelde diverse onderwerpen die waardevol zouden kunnen zijn om in een conventie te regelen, zoals wetgevingssamenwerking, Samische cultuur, taal, onderwijs, gezondheidszorg, milieu en traditionele beroepen.

Tijdens een bijeenkomst op 7 november 2001 in Stockholm besloten de ministers die verantwoordelijk zijn voor Samische aangelegenheden en de voorzitters van de Samische parlementen van Finland, Noorwegen en Zweden om een expertgroep op te richten.2

Deze expertgroep kreeg de opdracht om een voorstel voor een Noordse Samisch Conventie uit te werken. De groep bestond uit zes leden. Ieder land benoemde twee leden, een lid aangewezen door de betreffende regering en een door het Samische parlement. Alle leden moesten thuis zijn in het internationaal recht. Daarnaast waren er zes vervangende leden die ook alle actief betrokken waren bij de werkzaamheden. De groep startte in november 2002 met haar werkzaamheden. 3

In oktober 2005 leverde de expertgroep haar rapport af Nordisk samekonvensjon (Noors en Zweeds), Pohjoismainen Saamelaissopimus (Fins) en Davviriikkalaš Sámekonventšuvdna (Noord Samisch).

Het rapport bevat naast het ontwerpverdrag van de conventie in vier talen (pag 1-84) een uitgebreide achtergrondstudie (p85-373). Er verscheen ook een informele Engelse versie van de concepttekst.

Het ontwerpverdrag tekst bestaat uit een preambule en 51 artikelen, verdeeld over zeven hoofdstukken:

I art 1-13: Algemene rechten van het Samische volk
II art 14-22: Samisch bestuur
III art 23-33: Samische taal en cultuur
IV art 34-40: Samische rechten op land en water
V art 41-43: Samische bestaansmiddelen
VI art 44-47: Implementatie en ontwikkeling van de conventie
VII art 48-51: Slotbepalingen.

In de preambule wordt het recht van de Samen op zelfbeschikking ondubbelzinnig bevestigd.
Artikel 3 stelt verder dat “de Samen als volk het recht op zelfbeschikking hebben” en “het recht om hun eigen economische, sociale en culturele ontwikkeling te bepalen en om, ten bate van henzelf, over hun eigen natuurlijke hulpbronnen te beschikken.”
In de latere versie uit 2017 is dit laatste (het recht om over hun eigen natuurlijke hulpbronnen te beschikken geschrapt (zie hieronder).

3. Reacties op het rapport van de expertgroep

Na de presentatie van het ontwerpverdrag van de Noordse Samische Conventie door de deskundigengroep in november 2005, werd besloten dat de tekst van de Conventie ter overweging moest worden voorgelegd aan relevante nationale, regionale, lokale en Samische instellingen.

De Samische parlementen kondigden aan dat zij het ontwerp aanvaarden. Ook de Samische Raad – de organisatie die twintig jaar geleden het initiatief nam tot de Samische Conventie – heeft haar goedkeuring gegeven. Tegelijkertijd hebben deze instellingen verklaard dat zij het ontwerpverdrag slechts met tegenzin accepteren, aangezien zij hadden gehoopt op een Samische Conventie die verder zou gaan in de erkenning van de rechten van het Samische volk. (reactie Samische parlementen).

Wat betreft de niet-Samische instellingen waren de reacties, zoals verwacht, gemengd. Veel opmerkingen, bijvoorbeeld van universiteiten en grote ngo’s zoals het Rode Kruis, zijn positief over het ontwerpverdrag. Positieve reacties kwamen ook van niet-Samische landelijke overheidsinstanties die zich niet specifiek bezighouden met Samische zaken, maar eerder met algemene, sectoroverstijgende kwesties. Deze instellingen noemen het ontwerpverdrag evenwichtig en goed opgesteld, en roepen op tot een spoedige goedkeuring door de staten en de Samische parlementen.

Andere niet-Samische instellingen, met name gemeenten en provinciale bestuursorganen in de Samische gebieden en overheidsinstanties die de belangen vertegenwoordigen van grondstoffengerelateerde industrieën zoals bosbouw en mijnbouw – sectoren die concurreren met de traditionele Samische levenswijze – waren, met enkele uitzonderingen, negatief over de ontwerptekst. Zij hebben de staten opgeroepen het ontwerpverdrag niet aan te nemen.

Dat hoeft geen verrassing te zijn. Gemeenten en provinciale bestuursorganen in de Samische gebieden, vooral in Finland en Zweden, zijn over het algemeen van mening dat de belangen van de niet-Samische bevolking zwaarder wegen dan de mensenrechten van het Samische volk. (Mattias Åhrén 2007 The Saamin Convention, in: Galdu Cala, p37)

4. Ontwikkeling 2006-2017

De ministers van de verdragsstaten die verantwoordelijk zijn voor Samische zaken – en de voorzitters van de Samische parlementen – kwamen in oktober 2006 bijeen. Algemeen werd verwacht dat zij toen een politieke (in plaats van een deskundigen) groep zouden aanstellen, bestaande uit vertegenwoordigers van de drie regeringen en Samische parlementen met als doel overeenstemming te bereiken over een definitieve versie van de Samische Conventie.

In plaats daarvan werd besloten dat iedere regering onafhankelijk van elkaar zou gaan studeren op de mogelijke effecten van het ontwerpverdrag. Dit uitstelgedrag werd door de Samen als bijzonder teleurstellend ervaren.

In de woorden van Mattias Åhrén: Het kan niet anders dan absurd worden genoemd dat Finland, Noorwegen en Zweden – landen die zich internationaal graag profileren als kampioenen van de mensenrechten – analyses uitvoeren om de gevolgen te evalueren van het respecteren van de mensenrechten van één specifieke bevolkingsgroep.

Een jaar later bleek dat Finland de noodzakelijke analyses nog niet had uitgevoerd. Nog een jaar later, in 2008 bleek Finland nog steeds niet klaar te zijn met haar huiswerk. Uiteindelijk startten de betrokken partijen in 2011 de formele onderhandelingen over de concepttekst met het doel om binnen vijf jaar een definitieve versie van de Conventie op te stellen.

In februari 2014 kwam de Samisch Parlementaire Raad - een samenwerkingsverband van de drie Samische parlementen - met een verklaring waarin ze eisten dat de onderhandelingen uiterlijk in 2016 worden afgerond. Ze aanvaardden geen verdere vertragingen of uitstel meer online.

In 2017 verscheen een nieuw ontwerpverdrag.

Het Noorse Samische parlement publiceerde op haar website enkele achtergrondstudies (Noors).

De voorzitter van het Fins Samische parlement, Tiina Sanila-Aikio, noemde het nieuwe ontwerpverdrag in een interview een belangrijke stap vooruit. Ze wijst erop dat met name in Finland de nodige wetten moeten worden aangepast. Dat geldt bijvoorbeeld voor de definitie wie als Same wordt erkend. Ook hebben Finland en Zweden in tegenstelling tot Noorwegen het ILO-verdrag 169, een belangrijk internationaal verdrag voor inheemse volken, niet geratificeerd. Dit verdrag geeft een juridisch raamwerk waar de Noordse Samische Conventie inpast.

Een woordvoeder van het Ministerie van Justitie gaf aan dat de nodige wijzigingen in de Finse wetgeving over wie een Same is vóór de volgende verkiezingen in de herfst van 2019 worden doorgevoerd (bron: yle.fi). Dat is al te optimistisch gebleken. De discussies in Finland lopen nog steeds. In de bijlage onderaan het artikel gaan we daar verder op in.

Rauna Kuokkanen constateert dat in het nieuwe ontwerpverdrag de centrale rechten van de Samen als inheems volk aanzienlijk zijn afgezwakt. Hoewel de preambule de Verklaring van de Verenigde Naties over de Rechten van Inheemse Volkeren (UNDRIP) en de door Noorwegen geratificeerde ILO-Conventie 169 aanhaalt, bevatten de artikelen slechts minderheidsrechten gericht op het behoud van de Samische cultuur, tradities en taal.

Kuokanen concludeert dat al met al het dat het ontwerpverdrag van 2017 een misleidend document is. Op het eerste gezicht lijkt het de rechten van de Samen als inheems volk te erkennen. Maar bij nadere lezing blijkt het voornamelijk te gaan om het bevestigen van bestaande culturele minderheidsrechten. Samische zelfbeschikking blijft beperkt tot culturele autonomie en overleg met de staat over zaken die specifiek van belang zijn voor de Samen. Er is onder Samische leiders brede consensus dat het ontwerp in zijn huidige vorm niet kan worden geratificeerd, en dat verdere onderhandelingen noodzakelijk zijn, aldus Kuokkanen (Kuokkanen 2019 p 90-93).

In hoofdstuk 6 gaan we dieper in op het ontwerpverdrag van 2017. Maar nu eerst nog het verdere verloop van de discussie

5. Ontwikkelingen 2017-2024

In januari 2023 kwam de Noordse Samische Conventie weer voor het eerst sinds 2014 weer op de agenda van de ministeriële overleggroep van ministers die belast zijn met de Samische aangelegenheden en de voorzitters van de Samische parlementen (zie 4

De voorzitter van het Zweedse Samische parlement gaf in januari in een interview met Zweedse Televisie het volgende commentaar: "De onderhandelingen over de Noordse Samische conventie stuiten op problemen, vooral vanwege onenigheid over de interpretatie van het Samische zelfbeschikkingsrecht. Noorwegen is bezorgd dat de Conventie de rechten uit de VN-verklaring voor inheemse volkeren zou kunnen ondermijnen. De precieze betekenis van termen als "zelfbeschikking" en "invloed" blijft onderwerp van discussie (bron: SVT.se).

In november 2023 hield de voorzitter van het Noorse Samische parlement een toespraak voor de Noordse Raad. De Noordse raad is een samenwerkingsverband van de Noordelijke staten5 Zij deed daarin de oproep om vaart te maken: "Er ligt een uitonderhandeld voorstel, waarbij de Samische Parlementaire Raad vier kleine wijzigingen heeft geëist, die voor de staten weinig betekenis hebben, maar die voor ons belangrijk zijn. Het gaat om de inhoud van het recht op zelfbeschikking, waarvan wij vinden dat het meer omvat dan alleen consultaties. En dat de staten geen mogelijkheid mogen hebben om de criteria voor inschrijving in de kiesregisters te wijzigen. Wij vragen Noorwegen, Zweden en Finland om de wijzigingsvoorstellen van de Samische Parlementaire Raad goed te keuren en de Noordse Samische Conventie aan te nemen." (bron: Sametinget

In oktober 2024 werd de conventie wederom geagendeerd door de hierboven genoemde ministeriële overleggroep. Uit het verslag blijkt dat er weinig voortgang is geboekt. "De ministers en Samische presidenten merken op dat geen van de partijen op dit moment iets nieuws te melden heeft over de zaak, en dat het logisch is om de situatie af te wachten totdat het werk aan de Samische wetgeving in Finland is afgerond 6.

Voor 2025 heeft de Samische Parlementaire Raad in zijn programma voor het jaar 2025 de Noordse Samische Conventie hoog op de agenda geplaatst. De Raad streeft ernaar om een conventie tot stand te brengen die brede vakinhoudelijke en politieke steun geniet en wil enkele kleine maar toch belangrijke wijzigingen laten aanbrengen in het ontwerpverdrag. website Samediggi

6. De tekst van de het ontwerpverdrag 2017

De Noorse regering heeft een webpagina over de Samische conventie, met documenten waaronder de concepttekst 2017. Dit concept is alleen in het Noors, Fins, Zweeds en Noord-samisch beschikbaar. Draft 2017 Zweedse tekst.

De indeling in hoofdstukken is ten opzichte van het ontwerpverdag 2005 dezelfde gebleven, het aantal artikelen is van 51 naar 46 gegaan.
I art 1-11: Algemene rechten van het Samische volk
II art 12-19: Zelfbeschikking
III art 20-26: Taal en cultuur
IV art 27-33: Land en water
V art 34-38: Bestaansmiddelen
VI art 39-41: Implementatie van de conventie
VII art 42-46: Overige bepalingen.

Ik heb van het ontwerpverdrag 2017 een werkvertaling gemaakt. Deze vertaling is nog wel voor verbetering vatbaar.

In dit hoofdstuk ga ik verder in op enkele centrale aspecten van het ontwerpverdrag. Ik volg hierbij de analyse uit 2017 van de eerder genoemde Matthias Åhrén, voormalig lid van de expertgroep. En ik volg het artikel uit 2024 van Medes Malaihollo, promovendus aan de Rijksuniversiteit Groningen, die de ontwerpteksten van 2005 en 2017 met elkaar vergelijkt in het licht van de internationale discussies over de rechten van inheemse volken. De titel van zijn artikel luidt The Right to Self-Determination of Indigenous Peoples and the Proposed Nordic Sámi Convention. De ondertitel van het artikel is: From Hopes Raised To Hopes Dashed? Dit is mogelijk te vertalen met Van gewekte hoop naar teleurstelling?, een teleurstelling die we ook al hierboven tegenkwamen bij Rauna Kuokkanen.

Na een kort bespreking van de Preambule ga ik verder in op de volgende thema's
- Wie is een Same (hst 6.2)
- Recht op zelfbeschikking
- Reikwijdte Samische parlementen
- Consultatie en medebeslissingsrecht
- Recht op gebruik van land en water

6.1 Preambule

In de Preambule erkennen de regeringen van Finland, Noorwegen en Zweden gezamenlijk dat de Samen een inheems volk vormen dat leeft over de grenzen van de drie landen heen. Ze hebben hun eigen cultuur, samenleving en talen, en die overstijgen nationale grenzen.

De preambule wijst terug naar een oude afspraak uit 1751, de Lappcodicil, waarin voor het eerst rechten van de Sámi en samenwerking over grenzen werd vastgelegd. Ook wijzen ze op internationale verdragen waarin de rechten van inheemse volkeren zijn vastgelegd, zoals de VN-verklaring van 2007(UNDRIP) en de wereldconferentie van 2014. In de preambule wordt geconstateerd dat alleen Noorwegen, en niet Finland en Zweden, het ILO-verdrag over inheemse volkeren heeft geratificeerd (ILO169).

De verwijzing naar de internationale verdragen (VN en ILO) zijn nieuw. Die ontbraken in de versie van 2005. In algemene zin kan worden opgemerkt dat het ontwerpverdrag 2017 meer juridisch is opgesteld. Nieuw is ook dat bedrijven verantwoordelijk zijn voor mensenrechten, ook die van inheemse volken, en dat de staten moeten zorgen dat bedrijven zich daaraan houden.7

6.2. Wie is een Same

In het ontwerpverdrag 2005 was een apart artikel opgenomen met een definitie van de personen die onder de reikwijdte de Samische Conventie vallen, kortom wie tot het Samische volk gerekend mag worden.

Het opstellen van deze definitie bleek niet eenvoudig. Mattias Åhrén, een van de leden van de Expertgroep schrijft dat dit een van de moeilijkste kwesties in de hele Samische Conventie was. Artikel 4 kreeg pas helemaal aan het einde van het driejarige proces zijn definitieve vorm, en zelfs toen was geen van de benoemde Samische vertegenwoordigers echt tevreden met het eindresultaat. Misschien kan dit worden gezien als een aanwijzing voor hoe moeilijk het in de praktijk is om het recht op zelfbeschikking daadwerkelijk te implementeren.

Uiteindelijk is Artikel 4 grotendeels gebaseerd op de beheersing van de Samische taal als criterium om te bepalen wie stemgerechtigd is bij de verkiezingen voor het Samische parlement, maar voegt het een tweede criterium toe: ook individuen die niet aan de taalvereiste voldoen, maar actief zijn in de Samische rendierhouderij, worden onder de Samische Conventie als Samische personen beschouwd. (Åhrén 2007 p15)

In het nieuwe ontwerpverdrag 2017 is het 2e lid (rendierhoeders) geschrapt. Feitelijk is er nu alleen nog sprake van de taalvereiste. Dit ligt met name in Finland moeilijk. Zie hiervoor de bijlage.

Verder is het artikel nu verhuisd naar hoofdstuk II artikel 13 dat regelt wie zich in het kiesregister van het Samische parlement mag laten inschrijven.

Dit artikel komt min of meer overeen met paragraaf 2:6 van de Noorse wet op het Samische parlement (sameloven).

6.3 Zelfbeschikking

Hoofdstuk II (artikelen 12–19 ontwerpverdrag 2017 en artikelen 14-22 tekst 2005) van de Samische Conventie werkt uit hoe het recht op zelfbeschikking in een Samische context moet worden toegepast.

6.3.1 Reikwijdte Samische parlementen

Artikel 12 (2017 bepaalt dat in elke staat een Samisch Parlement moet bestaan dat het Samische volk vertegenwoordigd en dat wordt verkozen via algemeen kiesrecht onder de Samen in het betreffende land.

Artikel 14 (2017) regelt het recht op zelfbestuur van de Sámi-parlementen

Medes Malaihollo ziet in dit artikel een aanzienlijke achteruitgang t.o.v. de tekst 2005. Het vergelijkbare artikel 15 van het ontwerpverdrag 2005 spreekt niet alleen over nationale wetgeving maar voegt daar de internationele wetgeving aan toe. Deze tekst uit 2005 is dus duidelijk afgezwakt. En dat heeft consequenties. Internationale wetgeving bijvoorbeeld zoals de ILO169 kan verder gaan dan nationale wetgeving.

Matthias Åhrén: De nieuwe bepaling laat het dus volledig aan de staat over om de inhoud en reikwijdte van Samische zelfbeschikking te bepalen. De Samische parlementen mogen zich bezighouden met andere zaken die zij interessant vinden, maar vermoedelijk alleen zolang dit in overeenstemming is met de nationale wetgeving, dat wil zeggen: niet in strijd is met het belang van de staat.

6.3.2 Consultatie en medebeslissingsrecht

Mattias Åhrén merkt op dat de Samische bevolking haar leefgebied vandaag de dag deelt met de koloniserende volkeren en die hebben uiteraard ook recht op zelfbeschikking. De vraag is dus: hoe kan een concretisering van het recht op zelfbeschikking worden geformuleerd die het mogelijk maakt dat twee volkeren, die vandaag de dag in aanzienlijke mate hetzelfde land- en watergebied delen, ieder hun recht op zelfbeschikking kunnen uitoefenen?

In het ontwerpverdrag 2005 is dat opgelost door het invoeren van een glijdende schaal (Malaihollo: Sliding scale approach). In deze benadering krijgt het Samische volk in essentie een variabele mate van invloed op het besluitvormingsproces, afhankelijk van hoe belangrijk het onderwerp in kwestie is voor het Samische volk. Met andere woorden: hoe belangrijker een kwestie is voor het Samische volk, hoe meer invloed het volk op die zaak heeft — variërend van een volledig en exclusief beslissingsrecht, waarbij er geen rekening gehouden hoeft te worden met de niet-Samische volkeren, tot een recht om enkel geïnformeerd en op de hoogte gehouden te worden over een besluitvormingsproces door niet-Samische besluitvormingsorganen (Åhrén 2007).

Artikel 16 van het ontwerpverdrag 2005 leest als volgt:

Dit instemmingsrecht voor belangrijke zaken is in de tekst 2017 verdwenen. Wat overblijft is het recht op consultatie. Artikel 17 van het ontwerpverdrag uit 2017 luidt:

Bovenstaand artikel stelt dat de Samen hun zelfbeschikkingsrecht uitoefenen 'door middel van consultaties met betrekking tot kwesties die van bijzonder belang kunnen zijn voor de Samen'. Hiermee wordt het participatieve aspect van het recht op zelfbeschikking ernstig beperkt tot enkel een recht op consultatie. Een dergelijk wettelijk recht is, aldus Malaiholla niet hetzelfde als het recht op zelfbeschikking.

Hij schrijft in lijn met Åhrén: Het recht op zelfbeschikking van inheemse volkeren omvat een breed spectrum aan participatievormen, gaande van consultaties tot het verkrijgen van instemming van een inheems volk op een vrije, voorafgaande en geïnformeerde wijze. Consultaties vormen slechts de minimale basis van participatie binnen het zelfbeschikkingsrecht, maar de reikwijdte ervan strekt zich ook uit tot vrije, voorafgaande en geïnformeerde toestemming als concrete uitdrukking van de vrije wil van een inheems volk om zijn toekomst te bepalen wanneer hun bijzondere relatie met het voorouderlijk land, het milieu en de natuurlijke wereld wezenlijk wordt geschaad.

In een dergelijke situatie schept hun recht op zelfbeschikking de mogelijkheid om daadwerkelijk invloed uit te oefenen op het besluitvormingsproces en de uitkomst daarvan. Terwijl het internationaal recht de reikwijdte van het zelfbeschikkingsrecht van inheemse volkeren dus verder uitbreidt dan louter consultaties, doet het ontwerp van 2017 het tegenovergestelde: het beperkt het recht op zelfbeschikking tot een recht op consultatie. (Malaiholla p125).
Mattias Åhrens concludeert: ‘het zet de Samen daarmee vast in een positie waarin zij altijd afhankelijk zullen zijn van de goede wil van de staat in besluitvormingsprocessen, zonder echte eigen macht’ (Åhrén 2017 p7)

6.3.3 Land en water

In artikel 4 van het ontwerpverdrag 2017 over het recht op zelfbeschikking lezen we

In de tekst uit 2005 had het Samische volk in artikel 3 nog het recht "om zelf te beslissen over zijn economische, sociale en culturele ontwikkeling, en om voor eigen doeleinden vrij te beschikken over zijn natuurlijke hulpbronnen" (cursivering mijnerzijds).

De vrij beschikking over de natuurlijke hulpbronnen is dus in het ontwerpverdrag 2017 gesneuveld.

Malaihollo zegt hier het volgende over: De reden voor het vermelden van de hulpbronnen in het artikel over het recht op zelfbeschikking ligt in het feit dat het Samische volk een inheems volk is. Hun bijzondere relatie met de natuurlijke wereld, hun leefomgeving en hun voorouderlijk land neemt in hun collectieve identiteit een centrale plaats. Hun bestaanszekerheid als volk hangt van deze sterke band af. Hun collectieve identiteit kan niet ter discussie worden gesteld of verhandeld.

Integendeel, ze vereist serieuze bescherming. Omdat het recht op zelfbeschikking een middel is om deze identiteit te beschermen, te behouden, te versterken en verder te ontwikkelen, zou het onredelijk zijn om natuurlijke hulpbronnen buiten het bereik van hun vrij geuite wil te houden.

Terwijl artikel 3 van het ontwerpverdrag van 2005 hiervoor een stevige basis biedt, bevat het equivalent in het ontwerpverdrag van 2017 geen enkele verwijzing naar natuurlijke hulpbronnen.
In dit opzicht mist de versie van 2017 een sterke basis om het recht op zelfbeschikking voldoende te verbinden aan rechten met betrekking tot land en hulpbronnen, zoals het ontwerp van 2005 dat wel doet.

Artikel 36 van het ontwerpverdrag 2005 geeft een duidelijke invulling.

Zoals we al zagen in hoofdstuk is de toestemmingsvereiste gesneuveld. Artikel 30 van de tekst2017 geeft de afgezwakte versie:

Malaihollo geeft aan dat het artikel 36 van 2005 ook in internationaal perspectief een bijzonder vernieuwende manier is om het gebruik van hulpbronnen in het recht op zelfbeschikking meer concreet te maken.

Artikel 36 laat zien op welke manier de mate van participatie verhoogd kan worden. Het laat zien wanneer een inspanningsverplichting van de staat kan overgaan in een resultaatsverplichting, oftewel: het verkrijgen van toestemming van de Samen. Als het gebruik van het betrokken gebied door de Samen essentieel is voor hun cultuur en het, door de activiteiten die worden toegestaan door de autoriteiten van de Noordse staten, onmogelijk of aanzienlijk moeilijker wordt voor de Samen om het gebied te blijven gebruiken, dan zijn de Noordse staten verplicht om de toestemming te verkrijgen van zowel het Samische parlement als van de betrokken Samen zelf. In die zin concretiseert artikel 36 op innovatieve wijze het recht op zelfbeschikking van een inheems volk in de context van land en hulpbronnen, en biedt het de Samen de mogelijkheid om ‘nee’ te zeggen tegen projecten die toegang zoeken tot hun traditionele gebieden in specifieke situaties.

Malaiholla licht dit toe met een voorbeeld. Neem bijvoorbeeld de ontwikkeling van windenergie in een gebied dat traditioneel door de Samen wordt gebruikt voor rendierhouderij, en waarbij de windturbines het aanzienlijk moeilijker maken om deze traditionele praktijk voort te zetten. Meestal vereisen dit soort projecten een vergunning van een Noordse staat voordat ze van start kunnen gaan. Volgens artikel 36 van het ontwerpverdrag van 2005 moeten zowel de betrokken Samische rendierhouders als het Samisch parlement vooraf worden geraadpleegd voordat een vergunning wordt verleend. Maar om te voorkomen dat participatie verwordt tot een administratieve formaliteit waarbij slechts een hokje wordt afgevinkt, vereist artikel 36 dat de staat meer doet voordat er een besluit wordt genomen over het al dan niet verlenen van de vergunning. In dit geval wordt de rendierhouderij als culturele praktijk uitgevoerd in het betrokken gebied. Aangezien deze praktijk essentieel is voor de Samische cultuur, en de windturbines het aanzienlijk moeilijker zouden maken voor de Samen om dit gebied voor deze culturele activiteit te blijven gebruiken, zijn de staatsautoriteiten verplicht om de toestemming te verkrijgen van zowel de betrokken rendierhouders als het betrokken Samische parlement. Zonder deze toestemming mag de vergunning eenvoudigweg niet worden verleend. Als de windturbines echter in een ander gebied zouden worden gebouwd, waar het voor de Samen niet aanzienlijk moeilijker zou worden om hun traditionele rendierhouderij uit te oefenen, is toestemming niet vereist, maar volstaan onderhandelingen met de betrokken Samen en het Samische parlement.

In het ontwerpverdrag van 2005 bood artikel 36 dus duidelijke aanknopingspunten voor een contextuele participatiebenadering in de omgang met natuurlijke hulpbronnen. Van deze benadering is echter weinig overgebleven in het ontwerp van 2017.

6.4 Conclusie

Medes Malaiholla komt tot de volgende conclusie.
De ontwerpversie van de Noordse Samische conventie uit 2005 fluisterde een diepgaande belofte voor de versterking van het recht op zelfbeschikking van een inheems volk dat leeft op het grondgebied van meerdere staten, door deze fundamentele norm verder te concretiseren.

Het ontwerp weerspiegelt nauwkeurig een relationele benadering van zelfbeschikking door het benadrukken van een glijdende schaal: hoe groter de impact van een kwestie op een inheems volk, des te meer zelfbestuur en/of participatie door dat volk vereist is. De Samische parlementen spelen hierin een sleutelrol, terwijl tegelijkertijd het belang van voortdurende onderhandelingen en een volledige schaal van participatieve betrokkenheid — variërend van raadplegingen tot vrije, voorafgaande en geïnformeerde toestemming — duidelijk terugkomt in het ontwerp van 2005. In dat opzicht doorbreekt dit ontwerp de staatsgerichte benaderingen uit de twintigste eeuw in het internationale recht, en kiest het voor een mensgerichte aanpak gebaseerd op gemeenschapswaarden. Het slaagt erin om de ‘sweet spot’ te vinden tussen zelfbestuur en participatie.

De ontwerpversie van 2017 daarentegen heeft veel aspecten van het recht op zelfbeschikking sterk versimpeld, tot het punt waarop het deze fundamentele norm niet langer een concrete uitwerking geeft.

De contrasten tussen de ontwerpen van 2005 en 2017 zijn op dit punt scherp. Het ontwerp uit 2005 belichaamt een transformerende visie, die de Samen versterkte en hun recht op zelfbeschikking op vooruitstrevende wijze verstevigde. Het ontwerp van 2017 tempert deze aspiraties door het mandaat en de rol van de Samische parlementen te beperken en het recht op zelfbeschikking te verwarren met een recht op consultatie. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de totstandkoming van een Noordse Samische conventie in een impasse is beland.

Voor de ratificatie van het ontwerp uit 2017 door de Noordse staten is goedkeuring vereist van de Samische parlementen. Maar zouden deze parlementen akkoord gaan met een verdragstekst die zo sterk afwijkt van het ontwerp van 2005? Volgens sommigen heeft het hedendaagse internationale mensenrechtenrecht al het potentieel om de Samische rechten binnen de Noordse staten te versterken, en bestaat de vrees dat het ontwerp van 2017 deze bescherming juist ondermijnt.

Mattias Åhrén komt in zijn analyse uit 2017 met een nog steviger conclusie: Het ontwerp van 2017 bevat 46 operationele paragrafen, waarvan 36 materiële (paragrafen 3–38). Een aantal hiervan bevat goede en bruikbare voorstellen die, indien ze worden geïmplementeerd, de rechten van de Sámi zouden versterken en het Samische volk en de Samishe samenleving verder zouden bevorderen. Veel van deze bepalingen richten zich echter op ‘zachtere’ en minder controversiële kwesties. Vanwege beperkingen in ruimte en tijd moest deze juridische analyse zich helaas richten op de meest fundamentele Sámi-rechten: het recht op zelfbeschikking en de territoriale rechten. Deze rechten zijn van zo kardinaal belang, dat een tekortkoming in slechts één van de bepalingen hierover onmiddellijk het risico met zich meebrengt dat elk voorstel voor een Sámi-conventie onaanvaardbaar wordt.

Het is dan ook betreurenswaardig dat de hoofdstukken over zelfbeschikking en territoriale rechten in het voorstel 2017 doorlopend gebreken vertonen, en in sommige gevallen zelfs regelrechte gevaren inhouden. Beide hoofdstukken blijven ver achter bij bestaande en duidelijk opkomende internationale juridische normen. Hetzelfde geldt voor de eveneens cruciale bepalingen over wie zich mag registreren in het kiesregister van de Samische parlementen.

Om die reden concludeer ik in de krachtigste bewoordingen dat het ontwerpverdrag 2017 in haar huidige vorm niet aanvaardbaar is.

Inmiddels zijn we al weer zeven jaar verder en dringen de Samische parlementen er op aan om de tekst met enkele kleinere amendementen te ratificeren.

7. Bijlage: de herziening van de Finse Wet op het Samische Parlement

De Finse wet op de het Samische Parlement (Sametingslagen) uit 1995 regelt de structuur en bevoegdheden van het Samische Parlement in Finland. Deze wet sluit niet goed aan bij internationale mensenrechtennormen, met name het recht op zelfbeschikking van inheemse volkeren. Internationale mensenrechtenorganisaties, waaronder het VN-Mensenrechtencomité en het Comité voor de Eliminatie van Rassendiscriminatie (CERD), hebben Finland herhaaldelijk aangespoord om de Sámi Parliament Act te hervormen in overeenstemming met internationale normen.

Een belangrijk aspect van de hervorming was het verduidelijken van de criteria voor stemgerechtigdheid, om te waarborgen dat alleen personen die daadwerkelijk tot de Sámi gemeenschap behoren, invloed kunnen uitoefenen op zaken die hen direct aangaan.​

​In de huidige wet staat

De tweede voorwaarde houdt in dat je stemrecht kunt krijgen als je een voorouder hebt die een “Laps” (Laplandse) beroep uitvoerde, zelfs teruggaand tot de 16e eeuw. Deze voorwaarde is opgenomen omdat tegemoed te komen aan de zogenoemde bos-Samen (of Kemi-Samen)

Hoewel de Kemi-Samen enigszins aan rendierhouderij deden, haalden zij het grootste deel van hun bestaan uit visserij en uit de jacht op wilde herten en pelsdieren. Door toename van onder anderen de Finse kolonisten namen deze natuurlijke bronnen af. Om ook nog enige aanspraak op hun leefgebieden te kunnen behouden vestigden ze zich als landbouwers, waarmee ze formeel de status van kolonist kregen. Ondanks individuele uitzonderingen, voorzagen velen nog steeds in hun levensonderhoud via de jacht, visserij en een toegenomen rendierhouderij. Zo werden zelfs tegen het einde van de negentiende eeuw personen behorend tot de oude Lappenfamilies van Sompio en Keminkylä, die nu in huizen woonden, nog steeds beschouwd als ‘semi-Lappen’, wier bestaan gebaseerd was op een combinatie van rendierhouderij, veeteelt, jacht en visserij. (Juha Joona in Banks 2013)

Het is tegen deze achtergrond dat ook afstammelingen van de Samen die destijds in de boeken als Lap waren opgetekend ook als Same worden beschouwd.

In het Samische parlement zitten acht (van de 31) vertegenwoordigers die op deze titel tot het register zijn toegelaten. Een meerderheid van het Samische parlement is echter van mening dat veel Samen in de loop der eeuwen hun cultuur hebben opgegeven, en dat er ergens een grens moet worden getrokken waar iemand nog als Same kan worden beschouwd. Daarom vinden zij het onredelijk dat iemand wiens voorouders al honderden jaren als Finnen hebben geleefd zichzelf Same noemt, of op zijn minst probeert zijn voorouder te gebruiken voor eigen belangen. Bovendien zijn die oude registers lang niet altijd betrouwbaar gebleken en werden Finse kolonisten geboekstaafd als Lap.
De meerderheid van het parlement vreest niet ten onrechte een verfinsing van het Samische parlement. Statistieken laten zien dat deze vrees niet onterecht is. yle.fi

Ondanks brede steun van de Finse regering voor herziening van de wet en goedkeuring door het Samische Parlement zelf, stuitte de hervorming op weerstand binnen het Finse parlement.
De weerstand bij enkele partijen betreft niet alleen het stemrecht maar de in de wet geregelde verdere toename van het zelfbeschikkingsrecht van de Samen. Dat druist in tegen gevestigde economische belangen. Alledaags racisme als motief om tegen te stemmen kunnen we ook niet uitsluiten.

De verwachting is dat het Finse parlement de behandeling van het wetsvoorstel zal hervatten. De uitkomst blijft echter onzeker, gezien de eerdere politieke verdeeldheid over dit onderwerp.​

© mei 2025

Overzicht geraadpleegde literatuur en literatuur om verder te lezen.

Åhren, Mattias (2017). Legal analysis of the 10 January 2017 draft proposal for a Nordic Sami Convention. *.
Ook online.

Meer informatie...

Åhren, Mattias (2007). The Saami Convention. Gáldu Čála - The Nordic Sami Convention, Vol. 3, pag. 8-39. *.

Meer informatie...

Banks, Nigel & Koivurova, Timo, redactie (2013). The Proposed Nordic Saami Convention : National and International Dimensions of Indigenous Property Rights. Hart Publishing. *
ISBN13: 978-1849462723

Meer informatie...

Cambou, Dorothée (2019). The 2005 Draft Nordic Sámi Convention and the implementation of the right of the Sámi people to self-determination. In Giselle Corradi, Critical Indigenous Rights Studies hst 9, pag. 181-200 *. Routledge

Ekspertgruppen, (2005). Nordisk samekonvensjon. *
Ook online.

Meer informatie...

Falch, Torvald (2019). The Nordic Sámi Convention and Self-Determination in the Nordic Context. Cahiers du Ciéra, Vol. 16, pag. 71-91. *.
Ook online.

Meer informatie...

Koivurova, Timo (2008). The Draft Nordic Saami Convention: Nations Working Together. International Community Law Review, Vol. 10, pag. 279-293. *.
Ook online.

Meer informatie...

Kuokkanen, Rauna (2019). Restructuring Relations: Indigenous Self-Determination, Governance, and Gender. Oxford University Press. *
ISBN13: 978-0190913281

Meer informatie...

Kuokkanen, Rauna (2017). Smoke and Mirrors of the Sámi Convention. *
Blog 29 januari 2017 Rauna.net.
Ook online.

Tijdschrift Gáldu Čála - The Nordic Sami Convention (2007): No 3/2007. *
Ook online.

Meer informatie...

Vidmar, Lana (2017). Another One Bites the Dust? : A Critical Appraisal of the New Draft of the Nordic Saami Convention from the Perspective of Indigenous Rights . *.
Ook online.

Meer informatie...